الأراضي السلالية والتنمية البشرية الإطار القانوني والحكامة الجيدة

د.محمد كبوري

أستاذ باحث

بالكلية المتعددة التخصصات بالناظور

منشور في العدد 4 من مجلة فضاء المعرفة القانونية التي تصدر عن المركز.

يكتسي موضوع التنمية البشرية أهمية بالغة في الوقت الراهن، إذ يعتبر الإنسان هو محور هذه التنمية وغايتها. والتنمية البشرية هي تحقيق العيش الكريم مع الحفاظ على الثروات للأجيال القادمة.

ولما كانت التنمية البشرية في العالم القروي لها ارتباط وثيق بالعقار، وهذا الأخير يعتبر -في غالب الأحيان- حجر الزاوية في الاستثمارات التي تهم المجال الفلاحي والعقاري والسكني والتجاري والصناعي والحرفي والمهني، فإن غالبية سكان البوادي يمارسون أنشطة مرتبطة بالعقار كالرعي والفلاحة وغيرها، والتي تحقق لهذه الفئة من المجتمع مصادر قوتها اليومي.

ولما كانت للعقار هذه الأهمية الاقتصادية فإن المشرع أولى العقار بتنظيم قانوني دقيق.

وبخصوص هذا التنظيم نجد في التشريع المغربي نظامين أساسيين وهما: العقار المحفظ والعقار غير المحفظ.

1-العقار المحفظ: يخضع هذا النوع من العقارات لظهير التحفيظ العقاري الصادر سنة 1913[1] كما وقع تتميمه وتعديله بالقانون 14.07[2] وكذا مدونة الحقوق العينية هو القانون الذي يحمل رقم 39.08[3],

2-العقار غير المحفظ: يخضع لمدونة الحقوق العينية، القانون رقم 39.08 وظهير الالتزامات والعقود في ما لم يرد به نص في القانون الأول وفي حالة تعذر إيجاد نص في هذين القانونين نعود للراجح والمشهور وما جري به العمل في الفقه المالكي.

هذا بخصوص النظامين الأساسيين للملكية العقارية، لكن يوجد العديد من أنواع الملكية في المغرب فهناك:

• ملك الدولة الخاص والعام اللذان تسهر على تسييرهما وزارة المالية حسب النصوص القانونية المؤطرة لها.
• ملك الأوقاف والذي تسهر على تسييره وزارة الأوقاف والشؤون الإسلامية حسب التشريع المنظم للوزارة.
• أراضي الجيش.
• أراضي العرش.
• الملك الخاص للأفراد.
• وأخيرا الأراضي السلالية.

خلاصة: وقد تكون هذه الأراضي إما محفظة أو غير محفظة.

هذه الأراضي السلالية لها أهمية قصوى في العالم القروي، إذ يوجد العديد من الأراضي السلالية والتي يستقر بها الأشخاص المرتبطون بها، فما هي الجماعات السلالية وما هي الأراضي السلالية؟

الجماعات السلالية هي قبيلة أو فخدات قبائل أو دواوير أو كل مجموعة سلالية، بمعنى أنها مجموعة من الأشخاص تجمعهم وحده النسب ووحدة المكان. وهي تتمتع بالشخصية المعنوية وتخضع للقانون الخاص. والمقصود بالأراضي السلالية: هي تلك الأراضي التي تعود ملكيتها لهذه الجماعة، والتي تخضع في تدبيرها لهذه الأملاك للقانون 62.17[4] الصادر بتاريخ 9 غشت 2019 والذي الغي العمل بظهير 27 أبريل 1919 بشأن تنظيم الوصاية الإدارية على الجماعات وضبط تدبير شؤون الأملاك الجماعية وتفويتها وكذا ظهير 19 مارس 1951 المتعلق بسن ضابط لتدبير شؤون الأملاك المشتركة بين الجماعات وتفويتها.

بعد تعرفنا عن الإطار المفاهيمي والقانوني للأراضي السلالية يتعين تناول الإشكالية التالية:

كيف يمكن أن تساهم الأراضي السلالية في تحقيق تنمية مستدامة؟ بمعنى هل يسعف الإطار القانوني الجديد في دمج الأراضي السلالية في مشاريع التنمية المستدامة؟ وهل نظام الحكامة الجديد يسعف الجماعات السلالية بالقيام بهذا الدور؟

لتناول هذه الإشكالية سنقسم هذا الموضوع إلى مبحثين نعالج في الأول التصرفات القانونية الواردة على الأراضي السلالية وتدبير مالية الجماعات السلالية ونتطرق في الثاني الوصاية على الجماعات السلالية وإشكالية الحكامة.

المبحث الأول: التصرفات الواردة على الأراضي السلالية وتدبير مالية الجماعات السلالية

لما كانت الأراضي السلالية كثيرة في النظام العقاري المغربي [حوالي 15.000.000 هكتار] فإنه من الضروري أن تساهم هذه الأراضي في تحقيق التنمية وإدخالها في الدورة الاقتصادية، كما أن التصرف أو العقود إن صح التعبير هي الوسيلة التي تنتقل بها الثروات داخل النظام الاقتصادي، فكان من الأجدر أن تحرص الدولة على هذا الإطار القانوني لهذا النوع من الأراضي الشاسعة.

كما أنه من صميم التنمية أن يكون لهذه الجماعات السلالية موارد خلال تدبيرها لهذه الأراضي فكان من المهم إعادة النظر في كيفية تدبير مالية هذه الجماعات في إطار التعديل التشريعي الذي وقع مؤخرا.

للتطرق لهذه المواضيع سنقسم هذا المبحث إلى مطلبين نعالج في الأول التصرفات الواردة على الأراضي السلالية ونعالج في الثاني تدبير مالية هذه الجماعات.

المطلب الأول: التصرفات الواردة على الأراضي السلالية

تتنوع التصرفات الواردة على العقار عموما والأراضي السلالية خصوصا بين نوعين أساسيين: أولهما تصرفات تخرج الملكية العقارية من الذمة المالية وثانيهما تصرفات إدارة أو إن صح التعبير تصرفات تسيير.

سنتناول في هذا المطلب كلا النوعين الواردين على الأراضي السلالية في فقرتين نعالج في الأولى التصرفات الناقلة للملكية ونتطرق في الثانية لتصرفات الإدارة.

الفقرة الأولى: التصرفات الناقلة للملكية الواردة على الأراضي السلالية

على اعتبار أن أي تنمية مستدامة لا يمكن تصورها ما لم يكن هناك إمكانية تداول الثروات بين المواطنين عموما والفاعلين الاقتصاديين على وجه الخصوص.

وعليه، فإن هذا التداول يقتضي وجود نصوص قانونية تبيح إمكانية إجراء مثل هذه التصرفات على هذه الأراضي.

وتماشيا مع المناخ الاقتصادي الذي يعيشه المغرب ومواكبة للتطور الاقتصادي والتشريعي في مملكتنا الحبيبة، ارتأى المشرع إعادة النظر في ظهير 1919 بحيث يمكن إجراء مثل هذه التصرفات على هذه الأراضي.

وهكذا نجد في المادة 21 من القانون 62.17 المتعلق بشأن الوصاية الإدارية على الجماعات السلالية تنص على أنه: “يمكن إبرام عقود التفويت بالمراضاة أو اتفاقات الشراكة والمبادلة بشأن عقارات الجماعة السلالية لفائدة الدولة والمؤسسات العمومية والجماعات الترابية والجماعات السلالية الأخرى.

كما يمكن إبرام العقود والاتفاقات المذكورة عن طريق المنافسة أو عند الاقتضاء بالمراضاة، لفائدة الفاعلين العموميين أو الخواص”.

المشرع المغربي كان دقيقا في استعمال المصطلحات، ففي الحالة الأولى استعمل المشرع مصطلح التفويت بالمراضاة، واتفاقات الشراكة والمبادلة حينما يتعلق الأمر بالدولة أو المؤسسات العمومية والجماعات الترابية [الجهة، العمالة، الإقليم، البلدية، الجماعة] وهو توجه في غاية الأهمية لأنه من أهم الأمور، قد يتعلق الأمر بالمدارس أو المستشفيات أو دور الشباب أو الطرق أو كل المصالح التي تعود بالنفع للصالح العام وتحقق تنمية مستدامة لفائدة السلاليين أو المجتمع عموما.

أما حينما يتعلق الأمر بالفاعلين العموميين كالعمران مثلا أو الخواص وهم أشخاص القانون الخاص استعمل المشرع مصطلح إبرام العقود والاتفاقات وجعل ذلك عن طريق المنافسة أي عن طريق المزاد العلني وفي حالة تعذر إجراء هذه المنافسة إما لوجود عرض وحيد أو لأي ظرف آخر جعل ذلك عن طريق المراضاة وهو الاستثناء، وهو تعبير في غاية الأهمية لأن الأمر يتعلق بأراضي يملكها الكثير من الناس والحرص على تفويتها بطريقة المنافسة فيه حماية لهذه الثروة العقارية.

ثم إن المشرع منح للجماعة السلالية بيع المنتوج الغابوي والغلل والمواد المتأتية من أملاك الجماعات السلالية عن طريق المنافسة أي عن طريق المزاد العلني أو إيداع عروض شراء هذه المنتجات لدى الجماعة السلالية كآلية أساسية وأباح استثناء البيع بالمراضاة وذلك بعبارة عند الاقتضاء وهو ما ورد في المادة 21 من القانون 62.17 حيث جاء فيها: “يتم بيع المنتوج الغابوي والغلل والمواد المتأتية من أملاك الجماعات السلالية عن طريق المنافسة، وعند الاقتضاء بالمراضاة”.

وتجدر الإشارة إلى أن المشرع لم يلزم هذا الأمر بمصادقة مجلس الوصاية الإقليمي أو المركزي.

والأهم من هذا كله أتاح المشرع إمكانية تمليك الأراضي السلالية لأعضاء الجماعة السلالية، وقد يكون هذا التمليك لعضو واحد أو عضوين فأكثر على سبيل الشياع، والذي ينبغي تثمينه هو أن المشرع لم يجعل هذا قاعدة الإرث للذكر مثل حظ الأنثيين بل جعل الملكية لكل عضو ذكر أو أنثى على سبيل المساواة في التقسيم.

حيث نص المشرع في المادة 17 على أنه: “يمكن تقسيم الأراضي الفلاحية التابعة للجماعات الواقعة خارج دوائر الري وغير المشمولة بوثائق التعمير وإسنادها على وجه الملكية المفرزة أو المشاعة لفائدة عضو أو عدة أعضاء بالجماعة السلالية المعنية، ذكورا وإناثا”.

ومما ينبغي الإشارة إليه هو أن المشرع أعطى الجماعات السلالية الحق في أن تتصرف في أملاكها حسب الأعراف السائدة في كل جماعة، ويتعين ألا تكون هذه الأعراف تتعارض مع النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل في هذا المجال، وهو في غاية الأهمية بحيث تحافظ الجماعة السلالية على عاداتها وتقاليدها وأعرافها في تدبير شؤونها وأملاكها دون الإخلال بالقانون.

كما أن المشرع لم يتح إمكانية الحجز على الأراضي السلالية أو اكتساب ملكيتها عن طريق الحيازة، وهو ما يشكل حماية لهذه الأراضي السلالية من الترامي عليها أو أن تكون موضوع حجوزات للوفاء بدون أعضائها.

والجدير بالاهتمام هو أن المشرع رتب جزاء البطلان على التفويتات كيفما كان نوعها عندما يتم ذلك خارج الشروط الواردة في القانون 62.17 ونصوصه التنظيمية، بمعنى أن هذه التفويتات لا يمكن مطلقا أن يترتب عليها ملكية الأراضي السلالية وذلك في المادة 15 في فقرتها الثانية، إذ جاء فيها: “لا يمكن تفويت أملاك الجماعات السلالية إلا في الحالات ووفق الشروط الواردة في هذا القانون ونصوصه التطبيقية، وذلك تحت طائلة بطلان التفويتات”.

الفقرة الثانية: أعمال إدارة أملاك الجماعات السلالية

المقصود بأعمال الإدارة هي تلك الأعمال التي يقوم الشخص دون أن يخرج الشيء من ملكيته، فإذا كان حق الملكية يتكون من ثلاث عناصر وهم: التصرف والاستغلال والاستعمال، فإن عنصر التصرف يخرج الشيء من الذمة المالية للشخص بينما العنصرين الآخرين لا يمكن عند مباشرتهما أن يخرج الشيء من ملكية الشخص.

وعليه فإن الجماعة السلالية يمكنها مباشرة الأعمال التي لا تخرج ملكية الأراضي السلالية من ذمتها المالية، وهي في غاية الأهمية لأنها تحقق لأعضائها دخلا يحقق لهم العيش الكريم ويمكن أن تحقق التنمية المنشودة لأعضائها.

 وأعمال الإدارة هذه ورد النص عليها في القانون 62.17 السالف الذكر، ومما ينبغي الإشارة إليه هو أن المشرع ل يشترط مصادقة مجلس الوصاية المركزي أو الإقليمي على هذه الأعمال، وذلك لأن الأهم وهو الذمة المالية المجسدة في الرصيد العقاري لن يمسها أي نقص أو أي إنقاص من قيمتها.

إذ يمكن توزيع الانتفاع بأراضي الجماعة السلالية، من طرف جماعة النواب بين أعضاء الجماعة السلالية، ويأخذ الذكور مثلا الإناث في هذه القسمة دون تطبيق قواعد الإرث لأن الأمر لا يتعلق بقسمة تركة شخص معين خلف ورثة.

وهذا الحق في الانتفاع يعتبر حقا شخصيا غير قابل للتقادم ولا يمكن إيقاع الحجز عليه، ولا يمكن التنازل عليه لأي كان إلا لفائدة الجماعة السلالية التي ينتمي إليها المنتفع، وهو ما نص عليه المشرع في المادة 16 من القانون 62.17 والمشرع استعمل هنا مصطلح الانتفاع، وهو من الحقوق العينية الواردة في مدونة الحقوق العينية [القانون 39.08] والذي ينتهي لزوما بموت المنتفع أو بانقضاء مدة الانتفاع أو التنازل عنه، بحيث تعود الأرض للجماعة السلالية بعد موت المنتفع.

ويمكن للشخص في هذه الحالة أن يقوم باستثمار في هذا العقار ويمكن أن يحقق له دخلا يضمن له العيش الكريم طيلة حياته وبالتالي يساهم إلى حد كبير في تحقيق التنمية المنشودة.

كما يمكن مباشرة عقود الكراء الواردة على عقارات الجماعات السلالية، واشترط المشرع أن تتم هذه العقود عن طريق المنافسة، وتكون هذه المنافسة على أساس دفتر تحملات يحدد مسبقا وتقدم العروض من أجل الفوز بهذا العرض وتكون هناك منافسة بين الفاعلين الاقتصاديين وهو ما يمكن أن يحقق مردودية ودخل لأعضاء الجماعة السلالية.

كما أن مدة الكراء تحددها الجماعة السلالية، أخذا بعين الاعتبار طبيعة المشروع المراد إنجازه، إلا أنه لا يمكن مطلقا حسب رأيي أن تتجاوز هذه المدة أربعون سنة، تماشيا مع الكراء الطويل الأمد المنصوص عليه في المادة 121 من مدونة الحقوق العينية القانون رقم 39.08.

والجدير بالذكر أن المشرع منع تطبيق مقتضيات القانون 49.16 المتعلق بكراء العقارات أو المحلات المخصصة للاستعمال التجاري أو الصناعي أو الحرفي على عقود كراء عقارات الجماعات السلالية. وهو ما جاء في المادة19 من القانون 62.17 السالف الذكر.

بالإضافة إلى ما سبق يمكن للجماعة السلالية أن تطلب تحفيظ أملاكها العقارية وتتبع جميع مراحل مسطرة التحفيظ العقاري، إذ تخرج هذه العقارات عندما تحفظ من نظام العقارات غير المحفظة إلى نظام العقارات المحفظة والمطبق عليها القانون 14.07 الذي سبقت الإشارة إليه.

فكما نعلم أن الرسم العقاري المؤسس على عقار يطهره من كافة الحقوق التي لم يتم الإدلاء بها أثناء مسطرة التحفيظ، وهو ما يعطي للعقار وضعية قانونية صلبة ويزيد من قيمة العقار المالية، وبعد تحفيظ العقار العائد للجماعة السلالية يصبح له رسم عقاري باسم الجماعة.

وتتم مسطرة تحفيظ العقارات العائدة للجماعة السلالية طبقا لمقتضيات القانون 63.17 المتعلق بالتمديد الإداري لأراضي الجماعات السلالية[5].

أما في الحالة التي تكون فيها الجماعة السلالية كمتعرض على مطلب تحفيظ عقار تقدم به الغير، فلا يمكن للجماعة أن ترفع هذا التعرض كليا أو جزئيا إلا بإذن صريح من مجلس الوصاية المركزي، وهو ما يشكل حماية لعقارات الجماعات السلالية من التواطؤ وما شابه، وهو ما نص عليه المشرع في المادة 18 من القانون 62.17.

إضافة إلى ما سبق ذكره من أعمال الإدارة التي تقوم بها الجماعة السلالية، أشار المشرع في المادة 5 أن الجماعة يمكنها أن تباشر جميع الدعاوى أمام جميع محاكم المملكة من أجل الدفاع عن حقوقها والمحافظة على مصالحها، إلا أن هذا الحق مشروط بإذن من سلطة الوصاية، والمشرع هنا لم يحدد هل هي الوصاية الإقليمية أم المركزية، والرأي فيما أعتقد أن هذا الإذن يمكن الحصول عليه من أحد المجلسين ولا حرج.

كما يجب تبليغ سلطة الوصاية جميع الدعاوى والإجراءات القضائية التي تتم مباشرتها من طرف الجماعة السلالية أو ضدها، تحت طائلة عدم القبول، وذلك دون المساس بمقتضيات قانون المسطرة المدنية.

المطلب الثاني: تدبير موارد الجماعة السلالية

كما سبق وأشرنا في المطلب الأول أن الجماعة السلالية يمكن لها أن تقوم بكراء العقارات وبإمكانية تفويتها وإمكانية إبرام اتفاقات الشراكة وكذا إمكانية بيع المنتوج الغابوي أو الغلل والموارد المتأتية من أملاكها السلالية، مما ينتج عنه موارد مالية  مهمة يمكن أن تستمر في تحقيق تنمية الجماعة السلالية المالية.

وعليه أورد المشرع في المادة 26 من القانون 62.17 ما يلي: “يمكن استعمال الموارد المالية للجماعات السلالية لتمويل وإنجاز مشاريع اجتماعية وتنموية لفائدة الجماعة السلالية المعنية أو للمساهمة في إنجازها في إطار اتفاقات شراكة في هذا الشأن”.

فمن خلال هذه المادة يتضح بأن المشرع أولى اهتماما بالغا لتنمية الجماعة السلالية بأن منحها إمكانية:

• تمويل وإنجاز مشاريع اجتماعية وتنموية لفائدة الجماعة السلالية المعنية.
• المساهمة في إنجاز المشاريع الاجتماعية والتنموية في إطار اتفاقات شراكة في هذا الشأن.

وعليه يمكن لجماعة النواب للجماعة السلالية أن تقوم بتمويل وإنجاز المشاريع الاجتماعية والتنموية التي ترى أنها في حاجة إليها من أجل تحقيق تنمية مستدامة لتحقيق العيش الكريم لأعضائها، كما يمكنها إبرام اتفاقات شراكة مع أشخاص القانون العام أو القانون الخاص من أجل تحقيق نفس الغاية.

بالإضافة إلى إنجاز مشاريع جماعية وتنموية لفائدة الجماعة السلالية، يمكن للجماعة السلالية أن توزع عائداتها كلا أو بعضا على أعضائها، ذكورا وإناثا بالتساوي لكن ذلك رهين بطلب ذلك من طرف جماعة النواب، ومشروط بمصادقة مجلس الوصاية المركزي.

وهو ما أورده المشرع في المادة 27 من القانون 62.17 حيث جاء فيها: “يمكن أن توزع هذه الموارد المالية كلا أو بعضا على أعضاء الجماعة السلالية المعينة، ذكورا وإناثا إذا طلبت ذلك جماعة النواب وبعد مصادقة مجلس الوصاية المركزي”.

إن هذا الأمر مهم جدا ويمكن أن يحقق لأعضاء الجماعة السلالية دخلاً لفائدتهم، خاصة بالنسبة للجماعات التي يكون لها عوائد مالية مهمة، الأمر الذي ينعكس على استقرار وتنمية هذه الجماعة.

كما أن المشرع أعطى للجماعة السلالية إمكانية اقتناء عقارات إضافية لفائدتها، وهو ما نص لعيه المشرع في المادة 25 من القانون 62.17 إذا كانت الجماعة السلالية يمكنها أن تقوم بمشاريع اجتماعية وتنموية أو توزيع العائدات المالية على أعضائها، فإنها من باب أولى يمكنها أن تقوم بصرف العائدات المالية في أمور تدبيرية وذلك من قبيل استعمال الموارد المالية لتغطية مصاريف تدبير أملاكها لتصفية وضعيتها القانونية، خاصة ما يتعلق بالتحفيظ العقاري وكذا الدفاع عن الجماعة السلالية أمام القضاء، بالإضافة إلى تخصيص جزء من هذه الموارد لتغطية مصاريف تدخلات جماعة النواب.

وما يثير الاهتمام هو أن جزء من هذه النفقات يستعمل للمواكبة الضرورية للجماعة السلالية وتقوية قدراتها وتنمية مؤهلاتها، مما يمكن أن ينعكس إيجابا على كل أعضاء الجماعة..

  ويتم تدبير الموارد المالية المتأنية من المعاملات التي ترد على أملاك الجماعات السلالية ومسك الحسابات المتعلقة بها من طرف سلطة الوصاية بتنسيق مع جماعة النواب الممثلة للجماعات السلالية المالكة، وذلك حماية لمصالح جميع أعضاء الجماعة وليس تحقيقا لفئة على حساب الآخرين.

المبحث الثاني: الوصاية على الجماعة السلالية والحكامة الجيدة

متع المشرع جماعة النواب بالشخصية المعنوية وأعطاها العديد من الحقوق، كتمثيل الجماعة أمام القضاء والإدارات والأغيار والقيام بالتصرفات القانونية، لكن جعل ألا يتم ذلك في غالبيته إلا بموافقة سلطة الوصاية.

وهكذا فأن جماعة النواب تشتغل تحت وصاية المجلس الإقليمي والمركزي.

كما أن موضوع الحكامة يكتسي أهمية بالغة، فكيف وضع المشرع مقتضيات تمكن السلاليين من تسيير شؤونهم وتدبير أمورهم؟

لتناول هذه المواضيع سنقسم هذا الأمر إلى مطلبين نتناول في الأول جماعة النواب ومجلسي الوصاية ونعالج في الثاني الحكامة الجيدة للجماعات السلالية.

المطلب الأول: جماعة النواب ومجلسي الوصاية

يتعين على الجماعات السلالية أن تختار جماعة النواب من أعضائها، كما أن هذه الجماعة السلالية تشتغل تحت وصاية المجلس الإقليمي والمركزي.

سندرس في هذا المطلب في فقرة أولى جماعة النواب ونتناول في الثاني مجلسي الوصاية.

الفقرة الأولى: جماعة النواب

متع المشرع جماعة النواب بالشخصية المعنوية ومنحها عدة صلاحيات، لعل أهمها القيام بالتصرفات القانونية التي تهم الجماعة، وعليه فإن هذه الجماعة تتكون من أعضاء متمتعين بحقوقهم المدنية، كما أنهم يختارون عن طريق الانتخاب أو باتفاق أعضاء الجماعة السلالية، وتكون مدة انتدابهم ستة أعوام قابلة للتجديد مرة واحدة، أما إذا لم يتم إجراء الانتخابات أو تعذر اختيارهم فإن جماعة النواب تعين بقرار العامل العمالة أو الإقليم المدني.

وسيتم بنص تنظيمي تحديد مسطرة اختيار نواب الجماعة السلالية وعددهم حسب كل جماعة سلالية، لحد الآن لم يصدر هذا المرسوم أو النص التنظيمي.

كما يعهد إلى جماعة النواب تنفيذ المقررات المتخذة من طرفها أو من طرف مجلس الوصاية المركزي أو الإقليمي، وعليها اتخاذ جميع التدابير اللازمة لتحقيق هذا الغرض، ويمكنها كذلك استعمال القوة العمومية لتحقيق هذا الهدف، وسيتحدد بنص تنظيمي كيفية اتخاذ جماعة النواب لمقرراتها وآليات دعمها ومواكبة وتقييم عملها. بمعنى أن جماعة النواب تخضع للمواكبة والتقييم من طرف الوزارة الوصية.

وقد منع المشرع على نواب الجماعة السلالية كل الأمور التي من شأنها أن تتعارض مع مهامهم ولاسيما ما نص عليه المشرع في المادة 12 من القانون 62.17 وذلك حماية لمصالح الجماعة السلالية التي ينتمي إليها.

وبالتالي يتضح أن المشرع حرص على حماية الجماعة السلالية وكذا تنظيم سير جماعة النواب من حيث انتخابهم أو تعيينهم أو عملهم أو مراقبتهم أو تجريدهم من صفتهم أو إنهاء مهامهم في جماعة النواب، كل هذا حري بأن يشكل حجر الزاوية في تحقيق تنمية للجماعة السلالية.

الفقرة الثانية: مجلس الوصاية الإقليمي والمركزي

وضع المشرع مجلسين للوصاية، يسهران على الوصاية على الجماعات السلالية، حيث جعل مجلسين، الأول إقليمي والثاني مركزي، ما هي أهم الأدوار التي أسندها المشرع لهذين المجلسين وكيف يشتغلان؟

أولا: مجلس الوصاية الإقليمي

يتشكل مجلس الوصاية الإقليمي من ممثلي الإدارة على الصعيد الإقليمي وممثلين عن الجماعات السلالية التابعة للعمالة أو الإقليم ويترأسه عامل العمالة أو الإقليم أو من يمثله، ويحدث هذا المجلس على صعيد كل عمالة أو إقليم، وذلك للقيام بالاختصاصات المنوطة به، والتي ورد النص عليها في المادة 33 من القانون 62.17 وهي كالتالي:

• المصادقة على لائحة أعضاء كل جماعة سلالية، المعدة من طرف جماعة النواب.
• النظر والبت في النزاعات التي تنشأ بين الجماعات السلالية التابعة للعمالة أو الإقليم المعني، وبين هذه الجماعات ومكوناتها وأعضائها.
• البت في الطعون المقدمة ضد مقررات جماعة النواب.
• تتبع تنفيذ جماعة النواب للمقررات الصادرة بشأن أملاك الجماعات السلالية.
• الموافقة على استعمال عقار تابع للجماعة السلالية من طرف أحد أعضاء هذه الجماعة لبناء سكن شخصي.
• إبداء الرأي بشأن القضايا المعروضة عليه من طرف مجلس الوصاية المركزي.

هذه اختصاصات مجلس الوصاية الإقليمي، ويتضح أن أغلبها يتعلق بأمور تدبيرية ويتعلق بتفويت العقارات السلالية.

ثانيا: مجلس الوصاية المركزي

من خلال استقراء نصوص القانون 62.17 المتعلق بشأن الوصاية الإدارية على الجماعات السلالية وتدبير أملاكها يتضح أن هذا المجلس هو أقوى هيئة نص عليها. ويرجع ذلك لعدة اعتبارات لعل أهمها حرص الدولة على حماية الأراضي السلالية، والأهمية الاقتصادية والاجتماعية التي تقوم بها الأراضي السلالية، وأهمية العقارات السلالية في تحقيق التنمية المستدامة بالمناطق المتواجدة بها.

ويتشكل هذا المجلس من ويزر الداخلية أو من يمثله ويعتبر رئيسا له، وكذا من ممثلين عن الإدارة وعن الجماعات السلالية على المستوى الوطني، وسيصدر نص تنظيمي يحدد عدد أعضائه وكيفية تعيينهم ومدة انتدابهم وكيفية اشتغال هذا المجلس.

ويختص مجلس الوصاية المركزي بما يلي:

• المصادقة على عمليات الاقتناء أو التفويت أو المبادلة أو الشراكة المتعلقة بأملاك الجماعات السلالية؛
• البت في النزاعات القائمة بين جماعات سلالية تابعة لأكثر من عاملة أو إقليم؛
• البت في طلبات الإذن برفع اليد عن التعرضات المقدمة من طرف الجماعات السلالية ضد مطالب التحفيظ التي يتقدم بها الغير؛
• المصادقة على اتفاقات أو محاضر الصلح المبرمة بين الجماعات السلالية والغير؛
• البت في الاستئنافات المقدمة ضد المقررات الصادرة عن مجالس الوصاية الإقليمية في النزاعات بين الجماعات السلالية التابعة لنفس العمالة أو الإقليم؛
• إبداء الرأي في كل مسألة يعرضها عليه وزير الداخلية بصفته وصيا على الجماعات السلالية.

ومجلس الوصاية المركزي هذا يشتغل تحت رئاسة وزير الداخلية، هذا الأخير هو الذي يمارس الوصاية الإدارية للدولة على الجماعات السلالية أو من يفوض له ذلك، والغرض من وصاية الدولة على هذه الجماعة حسب منطوق المادة 30 في فقرتها الثانية هو السهر على احترام الجماعات السلالية وجماعة النواب للقوانين والأنظمة الجاري بها العمل، وكذا ضمان المحافظة على أملاك الجماعات السلالية ومواردها المالية وتثمينها.

بل إن وزير الداخلية أو من يفوض له ذلك عند الضرورة يمكنه باسم الجماعات السلالية المعنية أن يتخذ جميع التدابير الإدارية واللازمة للحفاظ على أملاك الجماعات وتثمينها، بما في ذلك إبرام العقود والاتفاقات باسمها إذا كان ذلك سيحقق التنمية المستدامة ويضمن حقوق الأعضاء والمحافظة على عقارات الجماعة…

المطلب الثاني: الحكامة الجيدة للجماعات السلالية

الحكامة هي طريقة أو منهاج في ممارسة السلطة لتدبير الموارد الاقتصادية والاجتماعية للبلد بغية تحقيق التنمية، هذا المفهوم هل تم اعتماده عند صياغة القانون 62.17، أم أن مفهوم الوصاية والسلطة المركزية لازال سائدا في تدبير الجماعات السلالية وأراضيها؟

أولا: مشاركة السلاليين في تدبير شؤونهم

يقتضي مفهوم الحكامة أن يسند للسلاليين صلاحية تدبير شؤونهم، وكل ما يتعلق بعقاراتهم السلالية. وهكذا نجد أن المشرع أفرد ستة مواد من القانون 62.17 في الفرع الثاني تحت عنوان أحكام خاصة بنواب الجماعات السلالية، ضمن الباب الثاني والذي جاء تحت عنوان تنظيم الجماعات السلالية، حيث يمكن للسلاليين أن ينتخبوا من يمثلهم من الذكور والإناث السلاليين، وتكون مدة انتداب هؤلاء النواب ستة سنوات قابلة للتجديد لمرة واحدة.

كما أن المشرع ضمن تمثيلية الجماعات السلالية ضمن مجلسي الوصاية الإقليمي والمركزي، وذلك في المادتين 32 و 33 من القانون 62.17، وهو ما يضمن مشاركة الجماعات السلالية في التدبير الإقليمي والوطني لما يتعلق بهذه الجماعات، هذه المشاركة هي من صميم الحكامة الجيدة.

بالإضافة إلى هذه المقتضيات التي تضمن تمثيلية السلاليين في المجلسين الإقليمي والمركزي وجماعة النواب التي تتشكل أساساً من السلاليين دون غيرهم، فإن المشرع أسند اختصاصات في غاية الأهمية لهذه الجماعة وكذا المجلسين معاً.

فالحكامة تقتضي إشراك السلاليين في تدبير الأمور الاقتصادية والاجتماعية المتعلقة بهم، فمثلا جماعة النواب تقوم بتمثيل الجماعة السلالية أمام المحاكم والإدارات والأغيار والقيام بالتصرفات القانونية التي تهم الجماعة، وتدبير موارد الجماعات السلالية، زد على ذلك إمكانية الاستفادة ماديا من عائدات الأراضي السلالية مما يضفي على هذه الحكامة طابع الانتفاع المادي من هذه الأراضي العائدة لهذه الجماعات.[6]

بالإضافة إلى ذلك يمكن لجماعة النواب إبرام اتفاقيات الشراكة وإنجاز المشاريع العائدة بالنفع على الجماعات السلالية، وهو من صميم الحكامة الجيدة وفتح الباب أمام أعضاء الجماعة السلالية لإنجاز المشاريع التي يرون أنهم في حاجة إليها.

كما أن مجلسي الوصاية يتمتعان بسلطات واسعة في تسيير الجماعات السلالية واللذان يضمان ممثلين عن الجماعات السلالية، هذه السلطات تتعلق بالأمور التدبيرية والتصرفات القانونية والنزاعات القانونية وكذا كل الأمور المتعلقة بالجماعات السلالية على العموم.

ثانيا: محدودية الحكامة في تدبير الجماعات السلالية

أرسى المشرع مجلسين للوصاية على تدبير وتسيير الجماعات السلالية، بحيث لا يمكن لجماعة النواب القيام بأمور في غاية الأهمية إلا بعد إذن السلطة الوصية، وهكذا فلا يمكن لجماعة النواب المنتخبة من قبل السلاليين أن تقوم إلا ببعض الأمور الهامشية خارج سلطة الوصاية، بحيث اعتبر المشرع أن الغاية من هذه الوصاية هي السهر على احترام الجماعات السلالية وجماعة النواب للقوانين والأنظمة الجاري بها العمل، وكذا إلى ضمان المحافظة على أملاك الجماعات السلالية ومواردها المالية وتثمينها.

كما أن تمثيل الجماعات السلالية ضمن مجلسي الوصاية يكون عن طريق التعيين وليس الانتخاب وهو مالا يتماشى مع مفهوم الحكامة ومقتضياتها. زد على ذلك، إذا كانت الحكامة تقتضي أن يكون إشراك السلاليين في اتخاذ القرارات المتعلقة بالأمور الاقتصادية والاجتماعية والتدبيرية، فإن المشرع لم يعط الحق للسلاليين باتخاذ أي قرار دون الرجوع لسلطة الوصاية.

فمثلا توزيع عائدات الأراضي السلالية لا يمكن أن يتم كلا أو بعضا على أعضاء الجماعة السلالية إلا بعد مصادقة مجلس الوصاية المركزي على هذا الطلب، وهو ما يعتبر مناقضا لمفهوم الحكامة.

خاتمة

أصدر المشرع القانون 62.17 المتعلق بالوصاية الإدارية على الجماعات السلالية وتدبير أملاكها، منهيا بذلك ظهير 1919 وكذلك ظهير 1951، حيث أعاد النظر في الكثير من المقتضيات التي كانت تقف عائقا أمام قيام الجماعات السلالية والأراضي العائدة إليها بدورها في التنمية البشرية في العالم القروي، بالإضافة إلى إرساء مفهوم جديد للحكامة لتدبير هذه الجماعات.

[1] -الظهير الشريف الصادر بتاريخ 12 غشت 1913 المتعلق بقانون الالتزامات والعقود، الجريدة الرسمية عدد 46 بتاريخ 12 شتنبر 1913.

[2] -القانون رقم 14.07 الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.11.177 بتاريخ 25 ذي الحجة 1432 (22 نوفمبر 2011) المغير والمتمم لظهير التحفيظ العقاري، والصادر بالجريدة الرسمية عدد 5998 بتاريخ 24/11/2011 صفحة 5575.

[3] -الظهير الشريف رقم 1.11.178 الصادر بتاريخ 25 ذي الحجة 1432 (22 نوفمبر 2011) بتنفيذ القانون رقم 39.08 المتعلق بمدونة الحقوق العينية، نشر بالجريدة الرسمية عدد 5998 بتاريخ 24/11/2011، صفحة 5587.

[4] -الظهير الشريف رقم 1.13.155 الصادر بتاريخ 7 ذي الحجة 1440 (9 أغسطس 2019) بتنفيذ القانون رقم 62.17 بشأن الوصاية الإدارية على الجماعات السلالية وتدبير أملاكها، المنشور بالجريدة الرسمية عدد 6807 بتاريخ 24 ذي الحجة 1440 (26 أغسطس 2019) صفحة 5887.

[5] -يمكن تحفيظ الأراضي السلالية عن طريق التحديد الإداري لها وفق مسطرة خاصة نص عليها المشرع في: الظهير الشريف رقم 1.19.116 الصادر في 7 ذي الحجة 1440 (9 أغسطس 2019) بتنفيذ القانون رقم 63.17 المتعلق بالتحديد الإداري لأراضي الجماعات السلالية، الصادر بالجريدة الرسمية عدد 6807 بتاريخ 26 أغسطس 2019 صفحة 5893.

وللإشارة فهذا القانون نسخ الظهير الشريف الصادر في 12 رجب 1342 (18 فبراير 1924) في تأسيس ضابط خصوصي يتعلق بتحديد الأراضي المشتركة بين القبائل كما تم تغييره وتتميمه.

[6] -على طول القانون 62.17 المتعلق بالوصاية الإدارية على الجماعات السلالية وتدبير أملاكها يتحدث المشرع على أمور هي من صميم الحكامة، فالباب الثاني والثالث والرابع والخامس خصصهم المشرع لهذه الغاية.

محاضرة ألقيت بفندق إيريس، وجدة، يوم دراسي من تنظيم جمعية الكرامة للقروض الصغرى يوم الاثنين 20 يناير 2020. تحت عنوان: الأراضي السلالية والتنمية المستدامة: عمالة فجيج وجرادة نموذجاتً.